Samorząd terytorialny kształtuje społeczeństwo obywatelskie

Zainteresował się pan tematyką samorządów w różnych krajach Europy. Jakie kraje pan analizował?

Tak, moja publikacja z 2025 r. była oparta na pojęciu samorządu terytorialnego w konstytucjach kilkunastu państw Unii Europejskiej. Wśród nich były kraje o modelu federalno-regionalnym, czyli Niemcy, Austria, Hiszpania czy Włochy. Druga grupa to państwa o modelu skandynawskim, czyli Szwecja, Finlandia i Dania. Trzecią grupę stanowiły kraje ewolucyjne pod kątem państwa unitarnego: Francja i Królestwo Niderlandów. Czwartą grupę określiłem mianem krajów postautorytarnych i były to Polska, Czechy, Litwa i Portugalia. Wybrałem takie państwa, które odzwierciedlały różnorodność tradycji ustrojowych kontynentu europejskiego i konstytucje wprowadzały u siebie w różnym czasie. Podstawą metodologiczną była metoda formalno-dogmatyczna, która polega przede wszystkim na szczegółowej analizie treści norm konstytucyjnych poszczególnych państw, oczywiście w kontekście samorządu terytorialnego. Drugą stosowaną przeze mnie metodą była prawnoporównawcza, która pozwoliła na znalezienie różnic i podobieństw między poszczególnymi systemami konstytucyjnymi. Tutaj obiektywnym punktem odniesienia była Europejska Karta Samorządu Lokalnego.

Czy mimo pewnych wspólnych europejskich ram jest dużo różnic w ujmowaniu lokalnych samorządów?

Wszystkie kraje, które wymieniłem, akceptują rozwiązania wynikające z Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, która stanowi wzorzec ustawodawczych wartości. W art. 2 Karty zaznaczono, że zasada samorządu lokalnego w danym państwie powinna być uznana przez prawo krajowe i, o ile to możliwe, przez konstytucję. Moje badania potwierdzają, że wciąż utrzymują się w niektórych przypadkach rozbieżności w statusie konstytucyjnym, ale też w faktycznej autonomii jednostek samorządu terytorialnego. Można je zaobserwować w trzech głównych obszarach: demokratycznej legitymizacji organów (sposób organizacji wyborów), przyjęciu domniemania kompetencji na rzecz samorządu i w sądowej ochronie samodzielności. Sposób implementacji tych zasad jest zakorzeniony dosyć głęboko w odrębnych tradycjach prawnych i historycznych. To sprawia, że europejski model samorządu jest w rzeczywistości mozaiką bardzo różnych typów rozwiązań.

Czy coś było dla pana zaskoczeniem, jeżeli chodzi o tradycje państwowe i lokalne ujęcie tematyki samorządowej?

Ciekawy jest szwedzki Akt o formie Rządu z 1974 r., czyli jedna z najważniejszych ustaw ustrojowych w Szwecji. W paragrafie pierwszym jest przepis podkreślający dodatkowo kwestie samorządu terytorialnego i wskazujący, że ustrój szwedzki „realizowany jest poprzez system przedstawicielski i parlamentarny oraz poprzez samorząd gminy”. To bardzo mocne podkreślenie roli samorządu na gruncie prawa ustrojowego. W polskiej konstytucji mamy cały rozdział poświęcony samorządowi i znajdują się w niej gwarancje mówiące o jego autonomii. Mimo że już w latach 80. pojawiło się w polskim porządku prawnym pojęcie „samorządu terytorialnego”, to było to tylko określenie fasadowe. Przemiany ustrojowe pozwoliły na przyznanie samorządom rzeczywistej roli, która podkreślona została także w konstytucji. Jeszcze innym, ale odwrotnym przykładem jest z kolei Francja, gdzie mimo wprowadzonych zmian, głównie w Konstytucji V Republiki w 2003 r., nadal mamy do czynienia z mocno zakorzenioną centralizacją. Francuskiemu samorządowi terytorialnemu pozostawiono niewielką liczbę zadań oraz ograniczone finanse. Mimo tego zdecydowaną większość państw charakteryzuje dominująca rola wspólnot lokalnych w przepisach rangi ustrojowej.

Czyli jest to rzeczywiste oddanie władzy społeczeństwu?

W mojej analizie starałem się wykazać, że współczesne konstrukcje prawne w Europie dążą do realnego upodmiotowienia społeczności lokalnych. Samorząd terytorialny nie jest przedstawiany jako techniczny element administracji, ale jako instytucjonalny wyraz zasady subsydiarności, czyli pomocniczości. To „oddanie władzy”, wynika z tego, że samorząd jest wspólnotą mieszkańców, czyli to nie urząd, ale „związek lokalnego społeczeństwa”. W ten sposób m.in. konstytucja Czech określa jednostki samorządu terytorialnego jako „terytorialne społeczności obywateli, które mają prawo do samorządu”. Po drugie, bez demokratycznego rdzenia samorząd nie może istnieć. Przekazanie władzy społeczeństwu odbywa się na poziomie legitymacji wyborczej oraz demokracji bezpośredniej. To rzeczywiste oddanie władzy wymaga z kolei zabezpieczeń, by nie doszło do centralizacji. Przepisy konstytucyjne pełnią rolę bariery przed odrodzeniem tego typu tendencji, a nadzór państwa nad samorządem jest konstytucyjnie ograniczony wyłącznie do kryterium legalności. Wspólny mianownik jest jasny: samorząd terytorialny to przestrzeń, w której obywatel przestaje być jedynie odbiorcą usług publicznych, a staje się ich współtwórcą. 

W Polsce siła sprawcza samorządów lokalnych nie wszędzie jest w pełni wykorzystywana. Jak to wygląda w innych krajach?

Władza bez środków finansowych byłaby jedynie fasadowa. Próbowałem zaakcentować, że dopiero gwarancje finansowe są miarodajnym wskaźnikiem rzeczywistej siły samorządu. Prawdziwe oddanie władzy widać w prawie do posiadania własnego majątku oraz udziału w dochodach publicznych. Wzorcowym przykładem jest model skandynawski, gdzie gminy mają konstytucyjnie zagwarantowane prawo do nakładania podatków, co czyni je autonomicznymi podmiotami fiskalnymi. W Polsce w tym zakresie mamy jedne z najbardziej szczegółowych gwarancji konstytucyjnych, czyli adekwatności środków do zadań. Jest to art. 167 ust. 4 Konstytucji RP. Przez prawie 20 lat pracy w samorządzie terytorialnym zauważyłem jednak, że jest to przykład przepisu, którego zdaje się nie widzieć ustawodawca. Samorząd w Polsce realizuje wiele zadań, na które nie ma zabezpieczonych odpowiednich środków finansowych. Z kolei siła sprawcza samorządów w analizowanych przeze mnie krajach wygląda różnie, w zależności od tego, jakie zadania nakłada na nie państwo. W  państwach opiekuńczych, jak Finlandia czy Dania, gminy są głównymi wykonawcami usług publicznych od edukacji aż po zaawansowaną opiekę zdrowotną. W Niemczech z kolei gminy mają prawo do regulowania wszystkich spraw lokalnych na własną odpowiedzialność. Natomiast w Hiszpanii czy we Włoszech autonomia lokalna jest często mocno asymetryczna i silnie powiązana z polityką regionalną. Siła gwarancji konstytucyjnych decyduje o tym, czy wspólnoty lokalne mogą innowacyjnie i elastycznie reagować na wszystkie wyzwania, które są przed nimi stawiane. Samorząd terytorialny staje się w ten sposób nie tylko strukturą administracyjną, ale kluczową instytucją, która kształtuje społeczeństwo obywatelskie.

Zajmuje się pan tematyką samorządową jako praktyk i naukowiec. Nad czym teraz pan pracuje?

Obecnie przygotowuję artykuł związany z samodzielnością jednostek samorządu terytorialnego w świetle zasady pomocniczości. Przede wszystkim skupiam się jednak na legislacji samorządowej. Staram się łączyć w tym przypadku wymiar praktyczny, co realizuję w Urzędzie Miasta Ełku, poprawiając np. lokalne akty prawne pod kątem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Jednocześnie, podczas zajęć ze studentami uczę, jak poprawnie redagować prawo miejscowe. Bliskie są mi różne zagadnienia związane z prawem samorządu terytorialnego oraz czerpanie inspiracji, jak działają inni w danej materii. Samorządowi poświęcam również moją pracę habilitacyjną.

Rozmawiała Anna Wysocka 

Dr Marcin Radziłowicz jest prawnikiem, doktorem nauk humanistycznych, specjalizującym się m.in. w samorządzie terytorialnym i historii prawa. Od 2023 r. jest dyrektorem Filii UWM w Ełku, a od 19 lat sekretarzem miasta Ełk. Fot. Archiwium prywatne. 

Tekst ukazał się w kwietniowym wydaniu „Wiadomości Uniwersyteckich”, którego tematem przewodnim jest „Europa”. Numer ukazał się przed kolejną rocznicą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej i przed pierwszą coroczną konferencją sojuszu ChallengeEU (którego UWM jest częścią). W wydaniu można przeczytać o europejskiej współpracy i myśli politycznej, samorządzie terytorialnym w krajach UE czy edukacji dzieci Polonii. Oprócz tego, jak zawsze, dawka inspiracji i informacji z życia Uniwersytetu. 

Wszystkie wydania „Wiadomości Uniwersyteckich" znajdują się >>> na stronie UWM.