27 Sierpnia 2026
Aktualności
Samorząd terytorialny był po zmianie ustroju w 1989 roku jedną z głównych kwestii do uporządkowania.
Samorząd społeczny, w tym samorząd terytorialny, musiał zostać przywrócony w państwie, jeśli Polska miała podążać skutecznie w stronę demokratycznego systemu politycznego. Dlatego, już przy Okrągłym Stole podejmowano tę problematykę. Normatywnie udało się zrealizować ten cel w 1990 roku, kiedy weszła w życie ustawa o samorządzie terytorialnym. Zawarte w niej rozwiązania były następnie rozszerzane, np. w 1992 roku, w ustawie o stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym. To były ważne elementy reformowania systemu administracyjnego w Polsce i decentralizacji władzy – tak, by społeczności lokalne mogły decydować o sobie w jak największym zakresie. Trzeba zaznaczyć, że decentralizacja władzy była i wciąż jest procesem, na który składają się różne etapy i czynniki systemu politycznego oraz jego otoczenia. Jednym z nich było np. uchwalenie Konstytucji RP z 1997 roku, w której wskazano, że gmina jest podstawową jednostką terytorialną. Natomiast w sferze zewnętrznej akcesja do Unii Europejskiej w 2004 roku. Widzimy zatem, że proces przekształceń w systemie administracyjnym nie jest zamknięty i pozostaje in statu nascendi.
Dlaczego samorząd terytorialny jest ważny w systemach demokratycznych?
Nieodłącznym elementem demokratycznego systemu jest decentralizacja oraz subsydiarność, czyli zasada, zgodnie z którą decyzje powinny być podejmowane możliwie najbliżej obywatela, a wyższy szczebel władzy powinien ingerować dopiero wtedy, gdy niższy nie jest w stanie skutecznie zrealizować danego zadania. Samorząd zwiększa zatem zakres partycypacji społecznej w wykonywaniu władzy i formuje społeczeństwo obywatelskie. Bez czynnego udziału obywateli w sprawowaniu władzy nie możemy mówić o demokracji skonsolidowanej, czyli takiej, w której zasady systemu politycznego są już powszechnie akceptowane.
A czy decentralizacja władzy ma jakieś minusy?
Tak, oczywiście – poza niewątpliwe rozbudowanym katalogiem zalet, ma również wady. To m.in. rozdrobnienie kapitału. Wskazuje się niekiedy, że władza na szczeblu centralnym miałaby do dyspozycji większe środki, przeznaczane na strategiczne cele państwa. Jako minus decentralizacji podawany jest również partykularyzm jednostek terytorialnych, czyli działanie bez uwzględniania przez nie potrzeb centralnych czy uwarunkowań geopolitycznych. Jednak bez wątpienia samorząd terytorialny i decentralizacja dostarczają więcej plusów w państwie i społeczeństwie niż minusów.
Przeprowadzenie reformy administracyjnej w nowej rzeczywistości politycznej w Polsce przypadło rządowi Jerzego Buzka i była to jedna z czterech wielkich reform jego gabinetu.
Ta reforma wymagała dobrego rozpoznania potrzeb lokalnych społeczności i skonfrontowania ich z potrzebami państwa. Przygotowując się do akcesji do Unii Europejskiej trzeba było tak reformować państwo, żeby móc wdrażać programy przedakcesyjne, a potem akcesyjne. Wraz z tą reformą zaczął kształtować się system wielopoziomowego zarządzania państwem, uwzględniający system instytucjonalno-prawny UE. Dwoma zasadniczymi celami, które wskazywał rząd były: zwiększenie skuteczności i efektywności administracji oraz stworzenie instytucji społeczeństwa obywatelskiego na poziomie powiatu i województwa samorządowego.
Częścią tej reformy była również zmiana granic województw. Jedną z najważniejszych zmian wprowadzonych na jej podstawie, było zmniejszenie liczby województw.
Zlikwidowano podział na 49 województw i wprowadzono ich 16. Powstał więc trójstopniowy podział administracyjny: gmina-powiat-województwo. Województwo przestało być wyłącznie jednostką terenowej administracji rządowej – utworzono samorząd województwa z sejmikiem oraz z zarządem województwa i marszałkiem. Jednocześnie pozostawiono wojewodę jako przedstawiciela administracji rządowej. Stworzono więc dualizm władzy: samorząd województwa, który odpowiada za rozwój regionu i politykę regionalną oraz wojewodę, który jest przedstawicielem administracji rządowej i realizuje zadania państwa w terenie.
Dlaczego zdecydowano się utworzyć właśnie 16 województw?
Wpłynęło na to kilka czynników. Starano się racjonalnie spojrzeć na proces decentralizacji, oceniając możliwość samozarządzania na poziomie województw. Nie mniej ważne były również kwestie ekonomiczne, bo musimy pamiętać, że samorządy województwa obarczono chociażby pozyskiwaniem i wykorzystywaniem funduszy unijnych, a także dostosowywaniem infrastruktury do wymogów unijnych. Pierwotny projekt rządu Jerzego Buzka zakładał stworzenie dwunastu dużych województw – do 16 zwiększono liczbę województw w toku prac parlamentarnych. Ostateczny kształt był więc także wynikiem negocjacji politycznych i sporów regionalnych. Za kulisami mówiło się m.in. o obawie władz lokalnych dotyczącej utraty znaczenia na poziomie województwa, bo szereg miast utraciło status stolicy województwa.
Dziś, gdy wraca dyskusja o potrzebie reformy podziału terytorialnego wprowadzonej w 1999 r., podnosi się m.in. argument, że niektóre miasta (np. Płock, Tarnów, Częstochowa) zostały wówczas skrzywdzone i są na tyle silnymi ośrodkami, że mogłyby odgrywać większą rolę. Co pan na ten temat sądzi?
Każda zmiana systemowa, a zwłaszcza w systemie administracji publicznej, jest skomplikowanym procesem zarówno decyzyjnym, jak i organizacyjnym. Generuje też bardzo duże koszty materialne. Wskazane tu miasta mogą czuć się poszkodowane w sensie ambicjonalnym. Jednak należy się zastanowić, jakie argumenty przemawiałyby za zmianą aktualnego systemu, który, jak uważa wielu ekspertów, sprawdził się na przestrzeni już 27 lat. W mojej opinii nie widać aktualnie racjonalnych przesłanek do istotnego reformowania podziału terytorialnego ma szczeblu wojewódzkim.
Jednym z miast, które w 1999 r. straciło status miasta wojewódzkiego, był Elbląg. Teraz pojawił się pomysł, żeby został członkiem Metropolii Pomorskiej, ale pozostał w województwie warmińsko-mazurskim. To, że Elbląg ciągnie do Pomorza nie jest niczym nowym i znajduje swoje korzenie jeszcze w historii. Pana zdaniem Elblągowi jest to potrzebne?
Dzieje Elbląga od zawsze związane były z Bałtykiem. Historycznie egzystencja tego miasta i jego mieszkańców zależna była od skali otwarcia się na handel bałtycki. Między innymi temu celowi służyć miała realizacja projektu drogi wodnej przez Mierzeję Wiślaną. Niestety, na przestrzeni lat, zarówno przemiany polityczne, jak i uwarunkowania geograficzne nie były Elblągowi przychylne. Dlatego nie należy się dziwić włodarzom Elbląga, że stale poszukują rozwiązań, które zwiększyłyby możliwości wykorzystania potencjału miasta, a za taką uznają akcesję do Metropolii Pomorskiej. Formalnie istnieje taka możliwość, na podstawie nowej ustawy z czerwca 2026 roku o związku metropolitalnym w województwie pomorskim. Jednak dotychczasowe doświadczenia funkcjonowania Gdańska z Elblągiem pokazują, że oba miasta miały często rozbieżne interesy. Czas pokaże, jak potoczą się sprawy tego projektu.
W kontekście ponownej reformy administracyjnej mówi się również o małych gminach, które przy spadającej liczbie mieszkańców i wysokich kosztach administracyjnych nie radzą sobie finansowo. Niektórzy eksperci wskazują, że najtrudniejsza przyszłość czeka gminy wiejskie. Czy pana zdaniem odpowiednim rozwiązaniem byłoby np. łączenie gmin?
Myślę, że bardzo wiele zależy od kwestii ekonomicznych. W 2019 roku zlikwidowano gminę Ostrowice ze względu na jej zbyt duże zadłużenie i jej teren został rozłożony na gminy sąsiednie. Ten przypadek dobitnie pokazuje, że czasami ekonomia może wygrać z samorządem i potrzebami społeczeństwa na poziomie lokalnym. Trudno o jednoznaczną odpowiedź na postawione pytanie. Brak jest obecnie jednoznacznych kryteriów, poza ekonomicznymi, które gminy miałyby kwalifikować się do likwidacji czy łączenia. Mamy np. takie, które nie mają możliwości osiągania istotnych dochodów własnych, ale są zarządzane w racjonalny sposób, nie pogrążają się w zadłużeniu i społeczeństwo lokalne jest zadowolone z funkcjonowania w takiej gminie. Moim zdaniem, a także wielu ekspertów, likwidowanie gmin nie jest potrzebne do momentu, w którym gminy są w stanie spiąć swój budżet. Ponadto, proponuje się inne działania naprawcze, jak np. przenoszenie pewnych zadań gminy na poziom powiatu. Może to pozwolić na zachowanie symetrii w demokracji przedstawicielskiej. Najważniejsze jest to, żeby wsłuchiwać się w głosy społeczności lokalnych, a wszystkie decyzje polityczne poprzedzać konsultacjami społecznymi.
Naukowo zajmuje się pan administracją i patrzy pan na nią przez pryzmat funkcjonowania państwa w Unii Europejskiej.
Główny obszar moich badań i zainteresowań naukowych stanowi system polityczny współczesnej Polski, a zwłaszcza funkcjonowanie władzy wykonawczej. Natomiast na władzę wykonawczą starałem się również spojrzeć w kontekście funkcjonowania państwa w Unii Europejskiej. W wyniku akcesji do UE, niektóre kompetencje polskich organów władz przekazane zostały do systemu instytucjonalno-prawnego UE. Z perspektywy badawczej jest to interesujące ze względu na ewolucję systemu rządów w Polsce. Proces ten wpływa również pośrednio na funkcjonowanie całej administracji publicznej. Trzeba też zaznaczyć, że Unia Europejska wychodzi naprzeciw oczekiwaniom społeczności lokalnych – np. na mocy traktatu z Maastricht powstał Europejski Komitet Regionów, czyli unijny organ doradczy, reprezentujący władze lokalne i regionalne państw członkowskich. W niektórych sprawach opinie tego komitetu mają istotny wpływ na proces prawodawczy w UE i w wielu sprawach Komisja Europejska ma obowiązek zasięgnąć opinii Komitetu Regionów.
Czy obecnie w funkcjonowaniu administracji samorządowej, jest coś, co wymaga poprawy lub dopracowania?
Największe wyzwanie zawsze stanowią finanse, a teraz możemy powiedzieć, że jest ono jeszcze większe ze względów bezpieczeństwa. Ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej nałożyła na samorządy nowe obowiązki, na realizację których potrzebne są pieniądze. Poza tym, nie zawsze do końca precyzyjny jest podział kompetencji i właściwości między organami samorządowymi, a także pomiędzy administracją rządową w terenie a samorządami. Spory w tym zakresie to najczęstsze sprawy pomiędzy organami przed sądami administracyjnymi.
Rozmawiała Marta Wiśniewska
Dr hab. Waldemar Tomaszewski, prof. UWM jest kierownikiem Katedry Nauk o Polityce i Nauk o Bezpieczeństwie na Wydziale Nauk Społecznych UWM. Naukowo zajmuje się systemem politycznym współczesnej Polski, a zwłaszcza funkcjonowaniem władzy wykonawczej oraz systemem instytucjonalno-prawnym Unii Europejskiej. Ponadto, podejmuje zagadnienia związane z bezpieczeństwem państwa oraz bezpieczeństwem granic zewnętrznych UE.
